【内容简介】市民化成本成为农业转移人口落户的主要障碍。从义务教育、住房保障（每年10%农民工享有住房保障）和城市管理三项主要成本看，2018年，政府每年承担的市民化成本为14073.2亿元，年人均成本1.04万元，10年后年人均成本降为0.83万元。农业转移人口市民化成本分担应该明确市民化目标和政府责任、厘清现期支付和未来负担成本、区分政府负担和市场承担成本、统筹市民化成本与乡村公共服务成本。据此，本报告提出如下建议：建立城乡建设用地增减挂钩和土地增值收益分配机制，构建地方政府债务限额与市民化挂钩机制，理顺中央和地方政府义务教育成本分担机制，完善财政扶持动态调整机制，多措并举引入市民化社会资本。  

按照3个1亿人目标要求，到2020年，促进1亿农业转移人口落户城镇。根据2018年农民工检测调查报告，2018年进城农民工数量为13506万人，落户城镇的比率仅为个位数，农业转移人口落户进程缓慢，2018年，我国户籍人口城镇化率为43.37%，常住人口城镇化水平与户籍人口相差16.2个百分点。市民化成本问题成为农业转移人口城镇落户的主要障碍。构建农业转移人口市民化成本合理分担机制，有序推进农民工市民化，有助于协同推进新型城镇化与乡村振兴战略，增强人民的获得感、幸福感和安全感。

一、农业转移人口市民化政府成本估算

由于经济发展水平和市民化程度的差异，农业转移人口市民化成本很难精确计量。农民工市民化成本应该包括子女教育成本、（职工、居民）养老和医疗保险成本、最低生活保障成本、住房保障成本和城市管理成本。其中，义务教育成本、住房保障成本和城市管理成本是政府承担的三项主要成本。从教育成本看，根据2016年上海市标准，义务教育阶段年生均成本为26205元，按照东北师范大学中国农村教育发展研究院《中国农村教育发展报告2019》，2017年义务教育阶段进城务工人员随迁子女为1406.63万人，进城农民工子女年均义务教育成本约为3686.1亿元；从住房保障成本看，根据2016年上海市标准推算，如果每年给予10%的农民工住房保障待遇（10年内实现农民工住房保障全覆盖），年住房保障成本为2906.1亿元；从城市管理成本看，按照上海市标准，年均城市管理成本为7481.0亿元。2018年，政府每年承担的三项市民化主要成本合计为14073.2亿元，政府每年承担的农业转移人口人均市民化成本为1.04万元，10年后，住房保障实现农民工全覆盖，政府每年承担的人均市民化成本将降为0.83万元。  

二、农业转移人口市民化成本分担思路

农业转移人口市民化成本应该在各级政府、用工企业和农民工之间合理分担。  

1.明确市民化目标和政府责任

农业转移人口市民化需要兼顾公平与效率。农民工为城市建设发展做出贡献，应该公平地享受市民待遇，城市政府负有提供公共产品的社会责任。农业转移人口市民化着眼于农民工城镇稳定就业和稳定居留，实现有活干、有房住、有学上、有保障。一方面需要发挥市场主体的积极性、主动性和创造性，依靠自身力量承担市民化私人成本和部分社会成本。另一方面，政府应该在发挥市场基础性作用的前提下提供公共产品和服务，发挥农业转移人口市民化支持和保障作用。  

2.厘清现期支付成本和未来负担成本

各级政府市民化成本不是一次性趸交完成，而是逐年分期投入。市民化政府成本分担应该分清现期支付成本和未来负担成本。分清轻重缓急，有序安排，并纳入预算管理。义务教育成本、社会保险成本需要逐年分担，而住房保障和城市建设在财政资金预算约束下也可以有计划分年度安排实施。  

3.区分政府负担成本和市场承担成本

市民化成本需要政府与市场共同分担。财政资金主要用于公共支出（如公共产品生产和公共服务供给），发挥社会兜底保障作用。市场主体应该承担私人成本和部分社会成本，如企业为农民工提供技能培训和公寓住房，为农民工缴纳五险一金等。充分发挥企业和农民工市场主体性作用，最大限度地分担教育培训、住房和其他社会成本。鼓励有能力的农民工租购住房，承担部分自身培训和子女教育费用。  

4.统筹市民化成本与乡村公共服务成本

政府对城乡建设和发展负有同样的责任。协同推进新型城镇化与乡村振兴要求统筹市民化成本与乡村公共服务成本分担，不能顾此失彼，重城轻乡，拉大城乡公共产品和公共服务的差距。政府分担农业转移人口市民化成本应着眼于城乡公共服务一体化。  

三、农业转移人口市民化政府成本合理分担的建议

1.建立城乡建设用地增减挂钩和土地增值收益分配机制，提高农业转移人口市民化资源支持

第一、建立农业转移人口输入地与输出地之间城乡建设用地增减挂钩制度。中央国土部门根据输入地农业转移人口市民化数量和输出地农业稳定转移人口数量合理确定各省市城市建设用地增加与农村集体建设用地减少相挂钩的数量，地方各级政府据此建立本行政辖区输入地与输出地之间建设用地增减挂钩制度，并建立动态调整机制。第二、完善农村集体建设用地入市增值收益分配机制。在农村建设用地入市试点中，建立完善建设用地入市增值收益分配机制，明确中央和地方分配比例。将中央和地方分配额度的一定比例用于支付农业转移人口市民化成本。第三、确定城市建设用地使用权出让收益中用于农业转移人口市民化的比例。中央和地方政府合理确定城市建设用地出让收益用于人口城镇化的比例，加大农业转移人口市民化资金支持。  

2.建立地方政府债务限额与农业转移人口市民化挂钩机制，加快推进农业转移人口市民化

在财政预算约束下，加快推进农业转移人口市民化需要地方政府合理举债。建议中央政府建立地方政府债务限额与农业转移人口市民化挂钩制度，根据农业转移人口市民化存量确定省市政府债务额度，扩大省市政府债券融资规模。中央政府根据农业转移人口市民化数量动态调整省市政府债务额度。省市政府根据本地域内农业转移人口市民化数量确定各级政府债务限额。  

3.多措并举引入社会资本，合力推进农业转移人口市民化

人口城镇化需要集聚社会力量，合力推进农业转移人口市民化。第一、在控制地方政府隐性债务前提下，允许地方政府采用PPP模式以及政府债券方式吸纳社会资本参与城镇市政设施建设和公共服务供给。中央政府规范地方政府债务举债融资机制，加强PPP融资政府债务风险监管，并将地方政府PPP融资纳入预算管理。第二、城市政府采用BOT方式引入社会资本，建设道路桥梁等基础设施和提供城市公共服务，依靠市场力量实现企业资金平衡。第三、政策鼓励用人单位承担农民工社会成本。地方政府根据成本给予用人单位农民工技能培训补贴和公寓性住房补贴，鼓励企业为农民工提供集体住房或租赁住房，或提供其他有助于减轻政府负担的社会服务。  

4.完善义务教育成本分担机制，减轻地方政府农业转移人口市民化成本负担

中央与地方政府应合理分担农民工子女义务教育成本。地方政府资金缺口是制约农民工子女义务教育重要因素。相关研究表明，2011-2017年地方政府义务教育投入占全国义务教育公共财政经费比例均超80%，而中央政府义务教育支出占全国义务教育公共财政经费比例持续降低。农业转移人口落户导致地方政府事权与财权的偏离，中央应加大农业转移人口子女义务教育投入，减轻地方各级政府财政压力，提高转移人口子女教育质量水平。  

5.建立财政扶持动态调整机制，合理分担农业转移人口市民化成本

第一、开展已实现稳定就业或落户的农业转移人口实名登记和信息采集活动，建立市民化信息库，动态跟踪转移人口就业和市民化状况。实行已落户农业转移人口失业人员登记制度，地方政府给予失业人员职业指导、职业介绍、技能培训及技能鉴定等公共就业服务和政策扶持。第二、将居住证制度纳入市民化政策，已取得居住证的农业转移人口享有相应的城市公共服务和社会福利，纳入市民化成本核算。第三、东中西部地区地方各级政府相关部门组织核算本行政辖区农业转移人口市民化成本和成本结构，明确转移支付规模和结构。第四、建立农业转移人口市民化财政扶持动态调整机制。中央财政以及地方各级财政部门根据不同时期农业转移人口市民化数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，动态调整转移支付水平。