四十年中国农业发展改革和未来政策选择

黄季焜 

(北京大学中国农业政策研究中心北京100871) 

内容提要:过去40年中国农业发展取得举世瞩目的成就。农业生产在快速增长的同时，结构发生了显著变化，在水土资源相对短期的情况下，食物安全得到有效保障，农民收入持续增长，农村贫困人口显著下降。虽然过去的成就举世瞩目，但农业农村发展也面临诸多挑战。农村制度创新、农业技术进步、农产品市场化改革和农业生产力投入，是中国过去40年农业增长的四大驱动力，也是中国农业发展与改革的四大法宝。未来三十年要加快农业供给侧结构性改革，要落实乡村振兴发展战略，同样需要制度创新、技术进步、市场化改革和生产力投入。

一、引言

新中国成立后，农业经历了近70年的曲折发展过程。在取得解放初期土地改革和第一个“五年计划”(1952—1957年)的成功后，我国先后经历了“大跃进”、人民公社化和“文化大革命”的历史，走过了艰难而缓慢的发展过程。20世纪50—70年代，农业国内生产总值年均增长率只有2%。1957年农村居民人均纯收入73元，20年后的1977年才达到117元，扣除同期消费品物价增长(13. 5%)因素，实际人均纯收入年均增长只有1. 75%(或每年增长1. 5元)。贫困的农村呼唤改革，1978年安徽凤阳小岗村18位农民冒险开展土地承包责任制是典型案例，更是穷则思变的必然。小岗村土地承包的成效得到中央肯定之后，从此中国开始了至今40年的改革历程。 

40年的改革与发展，深刻改变了中国的农业农村面貌。过去40年，农业国内生产总值年均增长4.6%，远高于同期人口年均0. 93%的增长率。虽然食物需求随着收入提高而显著增长，但中国只用世界5%的淡水资源和8%的可耕地，到2016年还能为18. 5%(13.8亿)的世界人口提供高达95%的食物。农业生产结构也随着食物需求结构的变化而不断优化，在粮食生产增长的同时，经济作物和养殖业得到更快的发展。与此同时，农村劳动力非农就业不断增长，2016年农民工总量超过2. 81亿人，其中外出农民工达1.69亿。农村贫困人口显著下降，中国成为首个提前实现联合国千年发展减贫目标(全球极度贫困人口在1990至2015年间减少一半)的国家，中国政府还承诺在2020年实现农村贫困人口的全面脱贫。 

虽然过去的成就举世瞩目，但农业农村发展也面临诸多挑战。进入本世纪初以来，农业资源环境压迫、国家粮食安全和城乡发展不平衡等已成为我国农业农村发展面临的主要挑战( Lu等，2015)。同时，近年来农业供给侧又呈现突出的结构性问题。但中国农业农村的发展机遇也常常会随其面临挑战的严峻程度而来，每当农业农村发展遇到困难的时候，“三农”问题也会引起政府和社会更多的关注和得到更大的支持。例如，党的十九大再次明确要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，同时首次提出实施乡村振兴发展战略。 

过去40年中国农业农村的发展经历巨变，不仅见证了改革的成就和一系列政策的利弊影响，而且也将为未来农业发展改革提供重要的经验与借鉴。在农村改革40周年之际，向实现十九大提出的2035年和2050年两个阶段奋斗目标的道路迈进之时，回顾过去经历，总结经验教训，展望未来趋势，对落实乡村振兴发展战略，加速实现农业农村现代化具有重要的理论和现实意义。 

由于农业农村问题极其复杂且涉及面广，受篇幅限制，本文仅以农业为重点，试图通过梳理过去40年中国的农业发展改革来总结经验与教训，并结合对农业发展方向的判断，提出未来农业发展与改革的政策建议。 

二、40年的农业发展成就

(一)同改革前相比，农业增长速度大幅度提高，人均生产增长更加显著

改革以来农业增长速度是改革前的1倍多。农业国内生产总值年均增长率从1952—1978年的2. 2%提高到1978—2016年的4. 5%(见表1的第一行)。增长速度最快的时期发生在改革初期( 1978—1984年)，农业GDP年均增长高达6. 9%;自20世纪80年代中期以来，年均增速基本保持在4%左右(见表1) ;虽然近年来整体经济增速减缓，但是最近国家统计局公布的数据表明，2017年的农业GDP增速也达到3. 9%。过去40年，农林牧渔业总产值也以年均5. 4%的速度增长(见表1第二行)。农业在数十年内以如此高的速度增长，这是世界农业发展的奇迹。 

得益于人口增长速度的下降，人均生产水平增长更显著。1952—1978年农业GDP年均增长速度( 2. 2%)仅略高于于人口增长速度(2. 0%) (见表1)，人均农产品供给水平基本没有多大变化。改革以来的40年，人均农产品供给的年均增长速度达3.5%( 4. 5%～1.0%) (见表1)。 

(二)农业生产结构不断优化，农民的农业就业更加充分

土地密集型的粮棉油糖作物生产显著增长。1978—2016年，粮食生产年均增长2. 1%，明显高于同期的人口年均增长速度( 1.0%)，人均粮食占有量逐年提高。棉花、油料和糖料作物产量也显著增长，虽然在不同时期增幅有所波动，但在1978—2016年的年均增长率分别达到3. 8%、6.4%和5. 3%(见表1最后一列)。粮棉油糖生产的增长，解决了中国人的温饱问题。 

劳动密集型的高价值农产品产量以更快的速度增长。水果生产增长尤为显著，1978—2016年的年均增长达11. 5%，是所有农作物中增长最快的(见表1) ;同期，蔬菜面积也以年均5. 2%的速度显著增长;如果加上单产和质量的提高，其产值增长更快。畜牧业和水产养殖业在20世纪80年代经历了快速增长后，于90年代以来保持较平稳的增长，1978—2007年，猪牛羊肉和家禽年均增长达6%(见表1)。同期，水产品生产增长更加迅速，年均增长速度超过7%。 

劳动密集型高价值农业的发展促进了农民的充分就业与农业增收。在改革前“以粮为纲”的年代，农民的农业就业极不充分，农村存在大量的季节性剩余劳动力;改革初期，虽然大宗农产品(如粮棉油糖等)发展在某种程度上也提高了农民一年中的劳动天数，但真正显著提升农民从事农业生产活动时间的是劳动密集的农产品的生产扩张，这些产品主要包括蔬菜水果、畜产品和水产品。在非农就业机会有限的80年代和90年代，农民在农业上有效劳动时间的提高，不但增加了农民收入，同时对社会稳定和传承农民的勤劳美德也发挥了重要作用。 

(三)提高了城乡居民食物消费水平，改善了食物消费结构

国内农业生产是满足中国城乡居民消费需求不断增长的主要来源。人口增长、城乡居民收入提高和城镇化发展对食物消费总量和消费结构提出更高的需求;至20世纪末，特别是国家还需要农业出口创汇时期，如果没有国内农业生产的快速增长和生产结构的调整，城乡居民食物消费的需求是无法有效得到满足的。 

加入世贸后，农产品国际贸易加速增长影响国内农业生产结构，同时也进一步改善了城乡居民食物消费结构。过去40年，农产品的进出口变化主要是朝着有利于发挥我国农产品比较优势的方向发展。一方面，耕地相对密集型的农产品(如粮棉油糖)净出口不断下降或净进口不断上升;同时，高价值的劳动相对密集型的农产品(如园艺产品和水畜产品)净出口不断增长。农产品贸易增长和结构变化在促进农业比较优势的发挥、农业资源高效利用及农业可持续发展的同时，也满足了国内消费者的需求和改善了消费结构。 

(四)农业的稳定发展，促进了农民增收和农村减贫

农业生产的稳定增长和生产结构改善，提高了农民收入。1978年改革以来，中国农村居民人均纯收入从1978年的133. 6元增加到2017年的13432元，扣除价格因素，实际增长了15倍多，年均增长7. 4%。在农村居民人均纯收入中，虽然农业收入占比从1978年的80%降低到2016年的26. 4%，但从农业获得的纯收入则从1978年的107元提高到2016年的3270元，扣除价格因素后实际增长了接近4倍，年均增长4. 3%，为农民收入的稳定提高起到了重要作用。当然，中国农村居民收入在不断提升的同时，城镇居民收入的增长更快，城乡收入差距也出现了扩大趋势。 

农民农业收入的提高，对农村减贫起到重要的作用。农业增长最快时期是在1978—1984年，这个时期的农业GDP年均增长达6. 9%(见表1)，农民收入增长的65%来自农业增收。同期也是农村贫困人口下降最快的时期，按照1978年农村贫困标准，6年内农村贫困人口下降了一半左右，从1978年的2. 5亿人(占农村人口的30. 7%)下降到1984年的1. 28亿人(占15. 1%) (国家统计局，2017)。