四、新时期面临的挑战、发展改革经验和未来农业展望

(一)应对新时期面临的挑战、政策演变和改革经验

中国农业发展从21世纪初以来进入了新的阶段，过去长期积累下来的一些问题日益严重。在农业农村发展面临的诸多问题中，确保农民增收、粮食安全和农业可持续发展是21世纪初以来中国农业发展面临的最大挑战。首先，虽然40年来农民收入不断增长，但在多数时期城镇居民收入增长更快，城乡居民收入的差距不断扩大，到2003年城乡居民收入之比首次超过3倍，并在之后几年逐年上升(国家统计局，2017)，如何加快农民增收、缩小城乡差距，成为2004年以来中央农村工作的重点。其次，中国曾经是食物的净出口国，但自2004年开始中国从食物净出口国变成净进口国，而且进口增长开始显著快于出口增长，到2015年食物自给率降到94. 5%(Huang等，2017)，粮食安全问题再次引起政府的高度关注(韩俊，2015)，也成为21世纪初以来农业发展的另一大挑战。第三，过去几十年农业持续的快速增长是以牺牲环境资源为代价，许多农区都出现地下水下降、土壤肥力衰退、农业面源污染加重、生态和环境压力日益严峻等现象(Zhang等，2013; Lu等，2015)，到了21世纪初，农业可持续发展问题已再也无法回避了。 

为应对以上挑战，从2004年开始中央出台了一系列强有力的政策措施。最能体现中央对农业农村发展关注的是中央“一号文件”从2004年开始重新聚焦“三农”问题，一系列重大惠农惠民政策出台。在保障粮食安全和农民增收方面，最主要政策包括如下4个方面:( 1) 2004年在全国范围内取消了农业税; ( 2) 2004年启动了农业直接补贴，之后补贴逐年增加(见图2) ; ( 3)2004年开始启动大宗农产品的托市政策，包括2004年启动的水稻和小麦的最低收购价政策、2008年启动的玉米、大豆和油菜籽的临时收储政策，2011年和2012年分别启动的棉花和食糖临时收储政策; ( 4)21世纪初以来政府加大了对农业农村的财政投入，特别是农业基础设施建设和农业的科技投入。 

以上许多政策对农业增长和农民增收起到了积极的作用。首先，我国粮食产量实现了破纪录的“十二连增”，粮食产量年均增长率从2000—2005年的1%提高到2005—2016年2%以上(见表1)。其次，农林牧渔业产值在扣除物价增长因素后，2005年以来年均实际增长保持在4. 5%左右(见表1)。第三，城乡居民人均纯收入比率在2009年达到顶峰( 3. 3∶1)后，从2010年开始出现了下降趋势，到2017年城乡居民人均可支配收入比降到2.7∶1(国家统计局，2018)。 

但巨额的农业补贴并没有对农民增收和农业生产产生显著的影响。农业4项补贴(粮食直补、良种补贴、农资综合补贴和农机补贴)在2012年达到近1700亿元(见图2) ;补贴增加了农民收入，但我国有2亿多农户，平均每户拿到的补贴还不到700元，对农民增收的影响甚微。因为大部分农业补贴是基于农户原来的承包地面积发放的，与实际生产“脱钩”，所以对粮食生产没有产生影响(黄季焜等，2011)。同时，1700亿元也是巨大的财政负担，影响了国家对农业其他领域的投入增长。 

对大宗农产品托市政策的实际效果更有不少争议。托市政策在促进农民增收的同时，也产生了不少问题，最突出的是玉米临时收储政策带来的一系列供给侧结构性问题(黄季焜，2018) : (1)虽然促进了玉米生产，但玉米面积扩大，减少了大豆等农产品的生产;( 2)玉米国内外价格出现了严重的倒挂现象，到2015年国内外玉米差价最高时达到40%多(见图3)，影响了畜牧业和玉米加工业等下游产业的生产;( 3)玉米库存剧增，2015年底玉米库存超过当年的玉米产量;( 4)出现了玉米替代品(高粱、大麦、玉米干酒糟高蛋白饲料、木薯等)进口的剧增局面，2015年这些替代品进口总量达4000万吨左右。虽然玉米政策导致供给侧一系列问题是典型案例，但所有其他实施了托市政策的粮油棉糖农产品在过去一段时期内也或多或少产生了供给侧结构性问题。 

近年来农业开始了新一轮改革，已初见成效。在农业补贴方面，在经历了2012—2014年的基本保持总量不变的时期后，2015年开始调减四项补贴，把部分补贴支出转向对农业生产方式转变和提高生产力方面的投入，2016年把除农机补贴以外的其他三项补贴合并为综合支持补贴(见图2)。在农产品市场政策方面，从2014年开始，政府取消了大豆临时收储政策，在经历了短暂的目标价格政策后，最终于2017年取消了大豆目标价格政策;而油菜籽和食糖的临时收储政策则先后于2014年和2015年被取消。在玉米方面，政府于2016年实施了“价补分离”的市场化改革，改革效果立竿见影:玉米价格迅速下降，生产开始回落，国内外玉米价差缩小(见图3)，所有玉米替代品的进口迅速下降; 

2017年玉米、玉米替代品和玉米的所有下游产业都进入了正常的市场运行环境。从之前的市场干预到近几年的市场改革，我国走过了一段弯路，这一经历再次验证了本文前面提到的观点，即市场化改革是中国农业发展的关键和重要驱动力。 

在促进农业可持续发展方面，近年来政府做出巨大努力。在水资源方面，加大了水利基础设施建设等供给侧投入，推进了水价与水市场构建等需求侧的改革。在耕地资源方面，提出“藏粮于地”发展思路，实施了基本农田保护，加大了农田保护性耕作等投入力度。在科技方面，提出“藏粮于技”发展战略，加大了科技投入水平。在农业农村环境方面，实施了2020年前化肥施用零增长计划，推进了农村环境建设和农村生态建设。这些政策和措施无疑将对中国农业的可持续发展发挥积极促进的作用。 

(二)未来农业发展展望

中国农业将进入新阶段，虽然需要始终关注国家食物安全，但中国未来食物自给率基本能够保持较高的、可接受的安全水平。最近多项预测研究都表明，虽然粮棉油糖肉奶进口逐渐增长的格局在未来10年难以改变，但除个别农产品外，中国多数农产品的自给率都将保持较高的水平(中国农业科学院，2016;Huang等，2017; OECD－FAO，2016; USDA，2016)。 

笔者的预测也得出如下几个主要结论(黄季焜等，2018)。首先，中国在未来15年，食物自给率将从现在的95%下降到2030年的90%～91%，下降4～5个百分点。增加进口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型农产品，而这些产品进口增长是完全处于北美、南美和东欧等目前我国主要贸易伙伴的生产和出口能力之内。其次，因为口粮需求将呈现下降趋势，未来15年中国的大米和小麦能保持基本自给，但饲料粮需求将继续超过生产，进口将不断增长，增加饲料粮进口有利于国内畜牧业的发展和畜产品的供给安全。第三，消费者对畜产品、水产品、蔬菜、水果和食品质量安全的需求将显著增长，国家与社会对农业的多功能需求(如生态、景观、旅游、文化等)也将成为农业新的增长点，高价值农产品和多功能农业的发展是未来农业增长和农民农业增收的主要增长源。第四，如果2030年有10%的食物净进口，其隐含的虚拟水净进口将相当于目前我国灌溉水总用量的35%～40%，其隐含的虚拟土地净进口将相当于目前全国耕地面积的49%( Ali等，2017)。 

五、总结和建议

中国农业40年的改革和发展，突显了改革的成就和政策的影响。1978年开始的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度改革，启动了中国农村40年的改革，极大地提高了农民生产积极性，提高了土地和劳动生产率，改革中后期的许多农村制度创新，也都提升了农业生产力和促进了农民增收;农业科技发展与改革显著促进了农业技术进步和农业全要素生产率的稳步增长;市场改革和对外开放为农产品市场化建立了坚实的基础，提高了资源配置效益，促进了农业生产结构调整、增加了农民收入;农村基础设施建设等投入的不断增长，显著改善了农业的生产条件，提高了农业生产力。虽然40年农业改革与发展不是一帆风顺的，部分时期也走过一些弯路，但中国农业改革与发展的成就是举世瞩目的。中国40年的农业发展和改革证明，农村制度创新、农业技术进步、农产品市场化改革和农业生产力投入，是中国农业增长的四大驱动力，也是中国农业发展与改革的四大法宝。 

中国农业在向实现十九大提出的2035年和2050年两阶段奋斗目标迈进之时，未来30年农业如何改革与发展?实际上，在发展战略和发展路径方面，中央已经做出了总体部署，提出近期要加快农业供给侧结构性改革，并把实施乡村振兴列入建设中国特色社会主义强国的重大战略。但如何更好地推进农业供给侧结构性改革，如何有效地落实乡村振兴发展战略，可能不能再像过去一样，摸着石头过河。过去40年农业发展改革的成功经验，也包括一些时期走过的弯路，都将是未来中国农业发展改革难以估价的法宝。目前农业供给侧结构性改革的关键问题是要处理好政府和市场的关系，理清市场和政府各自不可替代但又相辅相成的作用，让市场更好地发挥配置资源的作用，政府的主要职能是改善市场环境、弥补市场失灵和提供公共品，从而提高农业生产力和竞争力并促进农业的转型。在农产品方面，因为水土资源有限，要在全球背景下解决中国的农业发展和食物安全问题，农业发展要有所为有所不为，要把提升高值高效农业的生产力、食品安全和培育这些产品的市场作为未来国家支农的重点。