乡村振兴战略为乡村发展描绘了一幅“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的美丽蓝图。乡村振兴战略的实施需多主体参与、多要素推动。社会资本在资金规模、经营管理、销售渠道等方面具有先天优势，是乡村振兴中的核心要素之一。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》均提出“鼓励引导工商资本、鼓励社会各界参与乡村振兴”。2020年4月，农业农村部印发《社会资本投资农业农村指引》，强调社会资本投资农业农村是实施乡村振兴战略的重要力量。然而社会资本在下乡入农过程中还面临农业建设用地不足、与农户的利益联结机制松散、资金紧张融资难、存在投资盲目性等问题。因此，合理引导和规范社会资本下乡入农，有利于天津市现代都市农业发展，特别是高效农业、多功能农业的发展，就近吸纳农村劳动力就业，带动村镇经济，有助于解决“谁来种地”“如何种地”困局。
一、当前社会资本下乡入农的困境
（一）农业建设用地不足
调研中发现，受访企业下乡入农过程中普遍遇到农业建设用地不足问题。受访企业普遍有加大对投资的想法，投资方向为建设冷库或发展休闲农业，但这些项目的建设都需要增加建设用地。部分企业到秋收时，收获的农产品无处存放。如水稻种植企业为了节约成本，只能外租常温库，而且要在转年三月份左右将稻米全部售出，否则随着气温逐渐升高，稻谷含水量不断降低，稻米品质会大幅度下降。部分公司因建设用地不足，导致农用机械设备（播种机、收割机等）平时露天停放，风吹日晒，减少机械设备使用寿命；遇雨雪天气时，便不得不与农产品混放在一个仓库，严重影响农产品品质。
2017年5月中共中央、国务院印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，该意见指出“在建设用地指标中优先给予新型农业经营主体建设配套辅助设施，并可以减免相关税费和给予补贴”。2019年4月中共中央、国务院出台了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确提出“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”，为闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地用作产业发展打通了通道。但是，这仅限于有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地，而且类似的探索与实践还很少。同时，由于缺乏宅基地退出的有效制度或政策措施，多数农民还不愿意退出宅基地。在实际操作中，国土资源部门、区、镇农业主管部门对于农业建设用地的使用批复，一般持保守态度，难创新。
此外，由于农村集体经营性建设用地入市改革的试点范围还较小、尚未全面铺开。2019年新修订的《土地管理法》也放开了农村集体经营性建设用地入市，但是实施条例仍在征求意见阶段；同时，许多地区农村集体经营性建设用地的抵押贷款金融功能尚处于探索阶段，企业盘活农村集体经营性建设用地的积极性不高。
（二）与农户的利益联结机制较为松散
企业在与农户合作或交易时，普遍采用十分松散的买断式。调研中发现，16家受访企业中14家企业采取买断式与农户建立利益联结机制。买断式模式下，双方自由买卖，价格随行就市。部分企业在播种时，与农户订下口头协议，但这些口头协议没有任何约束力，农户根据市场价格随时调整农产品出售价格。对于加工专用品种，企业无法提前锁定原材料货源，供应链十分不稳定。
社会资本之所以更倾向于采取买断式，主要原因是依据市场机制，企业一次性买断式支付农民要素或产品价格的利益分配方式往往是最优的。在没有相应的激励作用下，企业较难有动力让利于农民。即使企业愿意与农民建立紧密的股份合作关系，也需要建立在收益共享、风险共担的基础上，而当前农民与企业共担风险的意愿不强。企业与农户双方往往互不信任，企业认为合同对农户的约束力极低，农户违约问题频繁发生；反过来农户认为企业随意抬高收购标准、变向压低了收购价格，使农户处于劣势地位。受访企业中，28.57%的企业认为在农林牧渔业经营中容易出现土地租赁纠纷，28.57%的企业认为农民契约意识不强，7.14%的企业认为社会资本与农民利益冲突。农企双方风险共担意愿低导致利益联结机制较为松散。
（三）资金紧张融资难
农业领域初期投资成本相对较高、周期长，再加上经营过程中可能要面对的自然灾害风险、市场变化及价格波动风险、病虫害等不确定因素，可能导致企业经营不善、资金紧张。调研中发现，71.43%的企业认为农业投资大利润低，50%的企业认为农业经营风险高，还有21.43%的企业面临资金不足融资困难问题。1家企业表示因企业融资困难不愿意加大农林牧渔业资金投入。当被问及贵企业最希望获得哪些方面的支持时（多选题），75%的受访企业选择政策支持、50%的受访企业选择金融支持、50%的企业选择财政补助，25%选择税收支持。静海区一家米业公司因业务发展需要，急需建设冷藏库，但企业自有资金不足，贷款又缺少抵押物，目前正在争取相关项目支持。个别公司因缺少涉农经营经验，下乡入农后发现农业投资之巨、回本之慢、经营风险之大，经营十分困难，甚至出现“烂尾工程”，土地撂荒，资金紧急撤出。
（四）存在投资盲目性问题
社会资本进入农业应该是一个市场导向的过程。然而，由于缺乏科学的中长期规划，一些地方政府出于推进当地农业发展的冲动，或以帮扶为目的，通过提供各种优惠政策、降低准入门槛等方式吸引社会资本进入农业，造成社会资本进入农业出现盲目性、跟风投资和经营同质化等问题。地方政府借助社会资本力量，规模化流转土地，为政府政绩奠定基础。但企业在农业经营中，缺乏相关经验，盈利能力较弱，甚至出现亏损，甚至可能拖累原企业的经营。2017年一大型服务业企业流转蓟州区三个村土地，计划建设农业示范区，但项目迟迟难以推进，目前该公司已撤资、土地撂荒，成为社会资本进军农业失败的典型案例之一。
二、引导和规范社会资本下乡入农的建议
（一）建立“负面清单”制度，明确鼓励的投资方向
建立“负面清单”制度，对于侵犯农民利益、侵害农村集体产权、改变土地用途、破坏农业综合生产能力、违法违规建设的社会资本坚决给予制止。负面清单外领域实行“承诺即入制”。
鼓励社会资本重点投资于美丽宜居乡村、农产品深加工、乡村旅游业、乡村生活服务业、农业生产服务业、现代高效农业、绿色循环农业、农业科技装备业，从而避免农民边缘化等问题的出现。引导适合农村的二三产业向有条件的镇、村布局，推动乡村产业延长产业链、提升价值链，为农民创造更多就近就地就业机会。加快推动农业农村领域补短板重大工程项目建设。鼓励村级集体经济组织以资源资产作价入股、资产托管、租赁、承包经营等多种经营模式与社会资本合作，共建农业产业园、创新创业园、农业科技园和乡村旅游示范区。
（二）完善用地政策，健全社会资本下乡监管制度
强化动态监管,定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途及风险防范能力等开展监督检查,查验土地利用、合同履行等情况,细化农地用途甄别标准,坚决查处浪费农地资源、改变农地用途等违法违规行为。根据实施乡村振兴战略的需要,抓紧研究制定完善一二三产业融合发展和乡村产业振兴设施农业等用地政策和管理办法,在控制农村建设用地总量、不占用基本农田前提下,利用土地整治节约的建设用地,积极支持农村新产业新业态发展。
（三）创新“农”“资”融合的利益联结机制
鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式，与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体。做大做强新型农业经营主体，提升农户生产经营能力和组织化程度，让农民更多分享产业链增值收益，让社会资本和农民共享发展成果。
重点培育达到规模要求的种养殖大户发展为微型企业，再由微型企业与龙头企业进行对接，或通过加入农民专业合作社与龙头企业进行对接。龙头企业为微型企业或农民专业合作社提供农产品需求、农业项目选择、市场对接、农业科技、基础设施等方面的服务，让农民同时分享经营收益和土地流转收益，形成长效机制，同时降低龙头企业直面一家一户的经营风险。
（四）强化财税金融支持
通过以奖代补、民办公助、政府购买服务等方式，加大对社会资本投资项目支持力度。鼓励和引导社会资本通过PPP模式参与乡村振兴的公共服务领域项目，对社会资本投资建设运营农村生活污水、生活垃圾治理和农业废弃物综合利用等改善农村人居环境类公共服务项目、可带动区域性产业发展的重大项目，财政予以优先支持。落实好村级集体经济组织股份合作制改革有关免征契税政策。
加快发展农村普惠金融，进一步发挥天津市中小企业信用融资担保中心、天津农业融资担保有限公司等政府性融资担保机构作用，完善涉农贷款风险分担与补偿机制。发挥开发性金融机构、政策性金融机构信贷支持优势，推动国家开发银行、国家农业发展银行创新乡村振兴金融产品和服务，为具备条件的社会资本投资项目提供长期稳定的金融服务和差别化的信贷支持政策。支持有条件的行政村创建“授信村”试点，合理确定授信额度，并给予适当的利率优惠。
坚持农业保险“扩面、增品、提标”的发展方向，持续优化政策性农业保险条款费率，推进完全成本保险和收入保险试点，积极探索农地经营权抵押贷款保证保险和土地流转履约保证保险，通过银保互动的方式分散金融风险，提高农业保险保障层级。
李慧燕，天津农学院经济管理学院博士，副教授，天津乡村振兴研究院智库中心研究人员。
